财政部：资产收益扶贫是精准扶贫的重大创新

为贯彻落实《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(以下简称《决定》)精神，指导各地有序推进资产收益扶贫，进一步增强贫困群众获得感，财政部会同农业部、国务院扶贫办印发了《财政部农业部 国务院扶贫办关于做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作的通知》(财农〔2017〕52号，以下简称《通知》)。近日，财政部农业司有关负责人就进一步做好财政支农资金支持资产收益扶贫工作回答了记者提问。

问：为什么说资产收益扶贫是精准扶贫重大机制创新?

答：党的十八届五中全会提出，“探索对贫困人口实行资产收益扶贫制度”。《决定》进一步明确要求探索资产收益扶贫，“在不改变用途的情况下，财政专项扶贫资金和其他涉农资金投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户，尤其是丧失劳动能力的贫困户”。这是精准扶贫机制的重大创新，具体表现为：

一是创新了财政涉农资金供给和使用机制，促进提升了资金使用效益。通过实施资产收益扶贫，财政涉农资金由无偿补助变成有偿投入，主要受益对象从特定范围扩大到更多群众，少了“锦上添花”，多了“阳光普照”。同时，企业、农民专业合作社等与村集体、农户民主协商，自愿成为资产收益扶贫项目实施主体，通过协议形式明确各方的权、责、利，有助于吸引具备较强经营能力的实施主体参与当地产业发展，提高财政涉农资金使用效益。

二是丰富了对无劳动能力或弱劳动能力贫困户的精准扶持措施。随着脱贫攻坚的不断深入，因病因残致贫的占比呈现上升趋势。对这部分贫困人口，区域发展、基础设施投入的边际减贫效果减弱，参与产业扶贫的效果也不太理想。资产收益扶贫不仅让无劳动能力或弱劳动能力的贫困人口分享财政支持产业发展带来的红利，而且在收益分配时优先保障其收益，丰富了对深度贫困人口的精准扶持措施，弥补了脱贫攻坚的薄弱环节。

三是密切了当地群众与产业发展的利益联结机制，强化了产业发展的辐射带动作用。以往扶贫工作中，政府通过补贴、补助等形式，支持贫困地区产业发展和基础设施建设，但由于贫困人口大多缺乏技术和技能，从项目中受益较少。资产收益扶贫将财政投入形成的资产量化折股，配置给贫困户，实现了精准到户到人的目标，密切了产业发展和贫困群众的利益联结。除直接分享红利外，当地群众还可以土地入股形式获得地租，有劳动能力的可以就近通过产业项目务工获得劳务收入。贫困地区产业发展为当地经济发展注入活力，进而创造更多机会，辐射带动当地群众增收致富。

四是拓宽了贫困村集体收入来源，支持发展壮大贫困村集体经济。贫困村集体经济发展普遍比较薄弱。各地在推进资产收益扶贫时，以村集体经济组织、合作社为纽带，将部分资产收益权配置给村集体，既降低了资产收益扶贫项目中的沟通成本，又拓宽了贫困村集体收入来源，扶持壮大了贫困村集体经济。

问：《通知》印发的背景是什么?

答：《决定》印发以来，各地根据当地产业发展情况和脱贫攻坚实际，探索了资产收益扶贫的不同形式，涌现了一批新做法、新模式，涉及设施农业、养殖业、乡村旅游、光伏扶贫等多个领域，取得了初步成效。山西、安徽等11个省份总结创新经验，出台了资产收益扶贫方面的制度性文件。

但在工作推进过程中，面对全新的改革领域，各地也遇到了一些新的情况和问题，如，项目选择和实施程序如何规范，收益分配方案如何确定，可能的风险如何防范等，各地普遍希望中央有关部门予以进一步明确和细化。与此同时，部分地方在探索过程中也出现了一些值得关注的苗头性、倾向性问题，需要及时纠正和规范。为此，根据国务院领导指示精神，财政部会同农业部、国务院扶贫办在反复调研的基础上，印发了《通知》，以推动资产收益扶贫工作健康有序发展。

问：推进资产收益扶贫工作的总体考虑是什么?

答：《通知》要求，资产收益扶贫工作，要切实践行精准扶贫、精准脱贫基本方略，以帮助贫困群众增收脱贫为目标，紧密结合产业发展，完善制度建设和风险管控，规范、健康、有序推进资产收益扶贫，为打赢脱贫攻坚战提供有力支撑。

《通知》明确，推进资产收益扶贫应遵循以下基本原则：一是因地制宜，稳步推进。要按照进度服从质量的要求，在具备条件的前提下，合理把握推广的节奏和范围，不片面追求规模和覆盖面。二是产业为本，注重实效。资产收益扶贫分享的是产业发展红利，必须坚持产业发展为本。要选择本地优势特色产业、围绕贫困群众辐射带动强的产业来设计和实施资产收益扶贫项目。三是加强引导，强化风控。收益分配要兼顾各方利益，引导好的企业、合作社等主体参与资产收益扶贫，并承担项目经营的主体责任。科学设计实施方案，加强风险管控，特别是防止系统性风险。四是完善制度，规范运行。资产收益扶贫的健康有序发展，需要完善的制度保障，包括公平合理的利益分配机制，协调顺畅、监督有力的项目管理机制和健全的监管制度体系。

问：当前资产收益扶贫工作值得关注的问题主要有哪些?

答：虽然各地资产收益扶贫工作总体推进顺利，成效初显。但也有个别地方“绣花”功夫做的不够细，存在“一投了之”等情况，需要引起重视。如，个别地方对资产收益扶贫所需的产业基础重视不够，急于把钱花出去，没有把更多精力放在精选好项目上。又如，个别项目对财政投入依赖过高，收益可持续性面临挑战。还有的地方在推进资产收益扶贫时，更关注项目红利和短期回报，对风险隐患重视不够。

问：在资产收益扶贫项目中如何保障贫困群众的收益?

答：资产收益扶贫的首要目标是帮助贫困群众脱贫，不论形式如何创新，这个基本点必须坚持。为此，《通知》提出要制定差异化的扶持政策，优先保障贫困户利益，并提出了如下几方面的具体要求。一是用于资产收益扶贫的财政投入所形成的资产，收益权要优先分配给贫困村和贫困户，并鼓励向丧失劳动力或弱劳动力的贫困户倾斜。二是要求项目实施主体担负资产的保值增值责任，并鼓励各地推广“保底收益+按股分红”等模式。项目取得可分配收益的，优先兑付贫困村和贫困户;除不可抗力因素外，若项目面临较大的经营困难或出现持续亏损，难以保障贫困户收益时，实施主体应利用自有资金购买贫困户、农户和村集体的收益权或股份。三是项目实施主体解散或破产清算时，在按照有关法律规定清偿债务后，应优先保障贫困村和贫困群众的权益。

问：如何有效管控资产收益扶贫项目风险?

答：产业发展和市场经营活动必然存在风险。为切实加强资产收益扶贫项目风险管控，特别是防止发生系统性风险，《通知》提出了几方面的要求：一是找好“合伙人”和“经理人”，从源头控制风险。要选择治理结构完善、财务管理健全、经营状况良好、经济实力较强、乐于扶贫助困且诚信守约的企业、村集体经济组织、农民合作社等新型农业经营主体，作为资产收益扶贫的实施主体。二是注重形成物化资产，警惕高风险运营模式。用于资产收益扶贫的财政资金，鼓励优先用于固定资产投资、购买生产资料等，形成可核查的物化资产。对于利用财政资金开展贴息、担保、风险补偿等，“放大”后再用于资产收益扶贫，要审慎研究可能带来的风险，制定风险防范措施和应急预案。三是强化风险意识，加强风控措施。《通知》要求各地及时发现和纠正工作中出现的苗头性、趋向性问题，杜绝出现区域性、系统性风险。鼓励实施主体购买商业保险，分散和降低经营风险，增强履约偿付能力。